Pe 23 august, ministrul Justiţiei a anunţat principalele modificări şi completări operate în legislaţia pe baza căreia funcţionează justiţia: legile nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (CSM). Pe 30 august, ministrul a făcut public proiectul de modificare cu indicarea precisă a articolelor. Ca modalitate de comunicare publică, este un lucru bun că ministrul mai întîi a enunţat modificările sub formă de principii, pentru ca apoi să le pună efectiv în dezbatere potrivit regulilor de tehnică legislativă. Această măsură decurge din cerinţa unei dezbateri sociale cît mai largi la care să participe nu doar actorii cu interes legitim, ci şi toţi cetăţenii la care informaţia trebuie să ajungă într-o formulare cît mai firească.
Speranţa unei dezbateri largi a prins contur încă de la început. În doar şapte zile, reacţiile au curs în cascadă: Administraţia Prezidenţială, Ministerul Public prin procurorul general (23 august) şi prin Consiliul Procurorilor Generali (29 august), Direcţia Naţională Anticorupţie (DNA) prin adunarea generală a procurorilor, DIICOT, CSM, Ambasadele Germaniei şi cea a Statelor Unite ale Americii, declaraţia verbală a preşedintelui Franţei, aflat la Bucureşti în vizită oficială, Forumul Judecătorilor, Comisia Europeană. Trebuie consemnată reacţia bizară a Inspecţiei Judiciare, care în aceeaşi zi a primit pozitiv propunerea de modificare care o viza, pentru ca, după cîteva ore, să-şi nuanţeze poziţia, urmînd ca pe 31 august să declare, prin purtătorul de cuvînt, că proiectul de modificare contravine propriei „autonomii instituţionale“. Au reacţionat şi cetăţenii, sub forma unor proteste în Piaţa Victoriei şi în alte oraşe din ţară, la care au participat între 2.000 şi 3.000 de oameni. După conţinutul comunicărilor publice, modificările nu au fost primite favorabil, reacţiile deosebindu-se după gradul de intensitate.
Modificări în legile Justiției
Analizate separat, modificările propuse nu atrag la fel de bine atenţia decît analizate laolaltă. Din acest punct de vedere, nu încape îndoială că efectul principal, mai mult sau mai puţin intenţionat, se răsfrînge asupra condiţiei procurorului. Modificările cu impact direct şi nemijlocit sînt următoarele: 1. trecerea Inspecţiei Judiciare, din subordinea CSM, la Ministerul de Justiţie; 2. posibilitatea ca procurorul ierarhic superior să infirme soluţiile procurorului de caz nu doar pe motive de nelegalitate, ci şi de netemeinicie; 3. înfiinţarea unei direcţii în cadrul Parchetului General, specializate să cerceteze faptele penale săvîrşite de magistraţi; 4. eliminarea şefului Statului din procedura de numire în funcţiile de conducere la Ministerul Public. Din motive de spaţiu, voi restrînge analiza doar la discutarea primelor trei modificări enunţate aici, care nu-şi descoperă efectul major pentru funcţionarea Justiţiei decît dacă sînt privite împreună, iar nu separat, aşa cum au fost prezentate, ca şi cum între acestea nu ar exista o legătură substanţială.
În primul rînd, schimbarea autorităţii tutelare a Inspecţiei Judiciare nu poate fi separată, în economia modificărilor, de posibilitatea ca procurorul ierarhic superior să invalideze soluţia procurorului dintr-un dosar, inclusiv pentru motive de netemeinicie. Efectul celor două modificări se conjugă în aceea că se creează un canal care anulează de facto autonomia funcţională (operaţională) a procurorului. În spaţiul public s-a vorbit despre independenţa procurorului. Apreciez că este o formulare imprecisă, deoarece Constituţia României conferă doar judecătorului atributul independenţei (art. 124, alin. 3), alături de cel al inamovibilităţii (art. 125 alin. 1). Procurorul, în schimb, „îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului controlul ierarhic“ (art. 132, alin. 1). Deşi atît procurorul, cît şi judecătorul au calitatea constituţională de magistraţi, subordonarea ierarhică a primului reprezintă, indiscutabil, o atenuare a independenţei de care se bucură al doilea. Aceasta înseamnă că procurorul poate fi cenzurat sub aspectul legalităţii de procurorul ierarhic superior, iar întregul rezultat al muncii magistratului-procuror, concretizat sub forma rechizitoriului, poate fi cenzurat de magistratul-judecător, atît sub aspectul legalităţii, cît şi al temeiniciei.
Autonomia funcțională
Potrivit deciziei nr. 385/2010 a CCR, principiul controlului ierarhic reprezintă o garanţie a respectării celorlalte două principii ce guvernează activitatea procurorului: legalitatea şi imparţialitatea. Principiul legalităţii, potrivit căruia exercitarea atribuţiilor de către procuror se face doar cu respectarea strictă a dispoziţiilor legii, decurge din rolul Ministerului Public – autoritatea de stat care îi reuneşte pe procurori – de a „apăra ordinea de drept“ (art. 131, alin. 3). Altfel spus, legalitatea reprezintă esenţa ordinii de drept pe care procurorul este chemat să o apere. Temeinicia, în schimb, nu are legătură cu ordinea de drept. Temeinicia, prin care se înţelege aprecierea realităţii potrivit prescripţiilor legale, denumeşte o putere specifică a procurorului. Această putere defineşte autonomia funcţională a acestuia.
Fiecare instituţie este înzestrată cu o autonomie funcţională de unde rezultă forţa în exercitarea unor atribuţii specifice puterii constituţionale căreia îi aparţine şi, de asemenea, o diferenţiază de alte instituţii. Anularea autonomiei funcţionale a procurorului prin acordarea posibilităţii ca superiorul ierarhic să-i cenzureze munca sub forma controlului temeiniciei reprezintă o încălcare a principiului constituţional al separaţiei puterilor, mai ales atunci cînd se conjugă cu schimbarea tutelei Inspecţiei Judiciare. Aşa cum s-a putut observa în cazul fostei judecătoare Camelia Bogdan, Inspecţia Judiciară are capacitatea de a decide asupra carierei magistraţilor, sancţiunea cea mai drastică fiind excluderea din magistratură. Ca şi cuţitul a cărui utilizare (instrument de hrănire sau de vătămare) depinde de mîna în care se află, sensul activităţii Inspecţiei Judiciare depinde hotărîtor de tutela sub care funcţionează: Ministerul Justiţiei – autoritate a puterii executive – sau CSM ca autoritate colegială a puterii judecătoreşti, menită să garanteze independenţa Justiţiei. Pentru a înţelege ce înseamnă o inspecţie judiciară sub tutela Ministerului de Justiţie, trebuie să dăm timpul înapoi, înainte de 2005, şi să ne amintim cazul procurorului Cristian Panait, mort în condiţii suspecte.
Astfel, autonomia funcţională a procurorului sau puterea specifică a acestuia este slăbită şi, după caz, anulată prin infirmarea soluţiei pe motive de netemeinicie şi prin trecerea Inspecţiei Judiciare de la puterea judecătorească la puterea executivă. Această dublă propunere prezintă un risc major de neconstituţionalitate, deoarece încalcă art. 1(4) privitor la separaţia şi echilibrul puterilor în stat. În ce constă gravitatea acestei modificări pentru funcţionarea democraţiei şi a statului de drept? Potrivit jurisprudenţei CCR, procurorul este „titularul acţiunii penale“, el avînd un rol activ în „aflarea adevărului şi lămurirea cauzei sub toate aspectele sale“, prin căutarea, administrarea şi aprecierea probelor. Sarcina specifică a procurorului este aceea de a documenta existenţa sau inexistenţa unei infracţiuni, identificarea persoanei şi cunoaşterea tuturor împrejurărilor de care atîrnă „justa soluţionare a cauzei“. Mai simplu spus, procurorul reprezintă persoana necesară, dar nu şi suficientă, pentru ca legea penală să nu rămînă o simplă înşiruire de cuvinte.
Să ne amintim de procurorul Cristian Panait
Rechizitoriul, documentul final care încheie urmărirea penală şi care investeşte instanţa cu judecarea cauzei, însufleţeşte legea penală, o transformă din hîrtie în instrument de luptă împotriva nelegiuirii. Temeinicia reprezintă autonomia de gîndire sau intervalul de subiectivitate al procurorului prin care acesta reconstituie şi apreciază realitatea potrivit probelor administrate, o realitate în care se pun împreună faptele, persoanele şi toate împrejurările ce justifică o anumită soluţie. Temeinicia soluţiei dispuse de procuror nu poate fi apreciată decît de judecător, singurul care se bucură de cele mai puternice garanţii constituţionale împotriva imixtiunii factorului politic, prin puterea executivă: independenţă şi inamovibilitate. Desigur, mai departe, subiectivitatea judecătorului poate fi corectată prin căile de atac la instanţa imediat superioară. Subiectivitatea de care este vorba nu e cea motivată de interese politice ori strict personale, ci este inerentă firii umane, în opoziţie cu idealul de precizie matematică al legii penale. Prioritară însă pentru activitatea procurorului este legalitatea. Dacă legalitatea poate fi corectată, infirmarea unei soluţii pe motive de netemeinicie înseamnă nici mai mult, nici mai puţin decît ştergerea activităţii procurorului cu toate consecinţele care decurg de aici: eventuala imposibilitate de refacere a dosarului, întîrzierea cu efect asupra împlinirii termenului de prescripţie etc.
În al doilea rînd, propunerea de creare a unei magistraturi speciale care să desfăşoare activităţi de urmărire penală a unor fapte săvîrşite de magistraţi are ca efect decuparea unei importante atribuţii a DNA. Adunarea generală a procurorilor DNA a respins în unanimitate acestă propunere pe motivul că nu există justificare. Consider inacceptabilă propunerea îndeosebi pentru aerul de neconstituţionalitate pe care îl respiră. Spre deosebire de DIICOT şi DNA, două parchete specializate în anchetarea faptelor de terorism şi, respectiv, de corupţie, acest nou parchet specializat nu are la bază fapta penală, ci funcţia deţinută de persoană – cea de magistrat. Din punct de vedere procedural, nu este deloc limpede care parchet va desfăşura cercetarea in rem, o etapă procedurală prin care se investighează fapta, urmînd ca aceasta să conducă la identificarea făptuitorului (cercetarea in personam). Funcţia persoanei este relevantă abia în faza de judecată, cînd aceasta atrage competenţa materială a instanţei abilitate să judece pe fond. De exemplu, avocatul-inculpat merge la o curte de apel, iar premierul-inculpat la Înalta Curte. Mai mult, premisa implicită a acestei propuneri este aceea că, în cadrul procesului penal, funcţia se află deasupra calităţii de cetăţean, urmarea fiind că există cetăţeni de mîna I, magistraţii, care beneficiază de un parchet specializat, şi restul cetăţenilor, de mîna a doua. Din punct de vedere constituţional, această modificare este susceptibilă de a atrage încălcarea articolului 16 (1) potrivit căruia „cetăţenii sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări“, iar din punct de vedere istoric aminteşte, în mod îngrijorător, de vremuri pe care le consideram de mult depăşite. În decizia 376/2010, CCR a statuat că „în materie penală, singura calitate ce prevalează e cea de cetăţean, indiferent de funcţiile îndeplinite“.
Acestea sînt motivele pentru care consider că cele trei modificări sînt menite să reducă pînă la anulare autonomia funcţională a instituţiei procurorului, să-i îngreuneze munca şi să-l transforme implicit într-o anexă a puterii executive. Nu e prima dată cînd procurorul este luat în vizor, însă, de această dată, pe căi ocolite; s-a vehiculat, în trecut, ideea de a scoate procurorul din categoria magistratului, pentru a-l transforma în funcţionar public, adică de a-l muta din puterea judecătorească în cea executivă. Nu există o mai bună reprezentare a mizei speciale a procurorului decît filmul De ce eu? de Tudor Giurgiu (2015), ce dezvoltă drama lui Cristian Panait.